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¿Cómo responder a los retos económicos de América Latina? Repensar el Estado con una perspectiva orientada por misiones

18 de Septiembre de 2023
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¿Cómo responder a los retos económicos de América Latina? Repensar el Estado con una perspectiva orientada por misiones
Roberto Duran Fernandez
Roberto Durán Fernández

Profesor-investigador

“No estamos en la Guerra Fría, pero sí en lo que podríamos llamar la guerra contra la pobreza y contra el cambio climático, y necesitamos crear sociedades más justas y sostenibles.”

Mariana Mazzucato

 

¿Cómo es que llegamos a la luna?

Hace más de medio siglo, el 20 de julio de 1969, el astronauta norteamericano Neil Armstrong descendía del Módulo Lunar para pisar la superficie de la luna. Ese pequeño paso para un hombre, era en realidad un gran paso para toda la humanidad. La luna sería la última frontera que el Homo sapiens conquistaría, en un viaje que había comenzado hace 125,000 años cuando nuestros ancestros se aventuraron fuera de África.

 

El programa Apolo, el cual llevaría al ser humano a la luna, tuvo un costo de más de un cuarto de trillón de dólares a precios actuales1. La NASA estima que el programa llegó a emplear cerca de medio millón de personas, entre astronautas, controladores de misión, ingenieros, científicos, médicos y personal de soporte.2 Participaron además 377,000 contratistas, entre ellos algunas de las empresas más importantes del complejo aeroespacial.3 Se estima que el programa representó el 2.5% del PIB de los Estados Unidos durante un periodo de diez años.

 

Siete años antes del alunizaje en el Mar de la Tranquilidad, en 1962, el presidente Kennedy lanzaba el reto de llegar a la luna esa misma década, ante una multitud en el estadio de la Universidad de Rice en Houston: “Elegimos ir a la Luna esta década, no porque sea fácil, sino porque es difícil”.5 Siete años después, la misión a la Luna fue una realidad. ¿Cómo fue posible lograr tal hazaña?

 

La misión a la luna surgió como una gran alianza entre el gobierno, las empresas, la academia y una sociedad que respaldaba decididamente ese esfuerzo con su voto. No fue únicamente un logro de los ingenieros de la NASA, ni exclusivamente el fruto del esfuerzo de gigantes como Boeing, Douglas Aircraft o IBM, entre otros.6 Tampoco se debió meramente a la contribución de universidades y académicos. El programa Apolo representa la confluencia de todos estos elementos. La creatividad e inventiva humana, la capacidad de las empresas y del gobierno, así como los presupuestos públicos, se alinearon en una misión que culminaría con uno de los logros más imponentes de la historia humana.

Mariana Mazzucato y el enfoque orientado por misiones

 

Mariana Mazzucato, economista y académica ítalo-americana reconocida por su trabajo sobre la innovación y el crecimiento económico, parte de las enseñanzas de la misión Apolo para reflexionar sobre el papel del Estado en la economía. Mazzucato afirma que los grandes retos que enfrentamos hoy como especie, por ejemplo el cambio climático, las pandemias, la pobreza y la desigualdad, demandan un “enfoque orientado por misiones”.

 

Un enfoque orientado por misiones sugiere que los gobiernos deberían establecer y perseguir misiones ambiciosas y claramente definidas para resolver grandes problemas sociales y tecnológicos. Estas misiones deben tener objetivos claros y medibles, ser transversales y compartir el riesgo entre el gobierno y el sector privado. Este enfoque, al igual que el programa Apolo de hace 50 años, busca movilizar lo mejor de nuestra sociedad en busca del bien común.

 

Un concepto esencial en el enfoque orientado por misiones de Mazzucato es el papel proactivo del Estado como agente que moldea los mercados. Tradicionalmente, los economistas ven al mercado como un mecanismo que, por sí mismo, nos guía hacia la eficiencia. Sin embargo, a veces los mercados fallan debido a la falta de competencia, externalidades, bienes públicos, entre otros problemas, lo que requiere de una intervención gubernamental para retomar la senda de la eficiencia.

 

Mazzucato propone una visión renovada: un Estado que, más que ser un simple árbitro reactivo, actúe como un jugador estratégico, estableciendo metas y colaborando con el sector privado para alcanzar objetivos concretos. Esta propuesta es capaz de generar nuevas oportunidades de inversión y alianzas público-privadas.

 

La visión de Mazzucato sobre el Estado es una realidad en el ámbito de la innovación. Avances tecnológicos como Internet y el GPS, por ejemplo, no nacieron de iniciativas del mercado, sino de misiones impulsadas por el gobierno con financiamiento público. Estos proyectos, inicialmente diseñados para objetivos muy específicos, evolucionaron hacia plataformas globales, representando oportunidades de inversión y crecimiento significativas.

 

Es evidente que las intervenciones estratégicas del Estado pueden catalizar grandes oportunidades. El gran reto de nuestro tiempo consiste en definir esas misiones y construir consensos entre gobierno, empresas y sociedad para cumplirlas. Mazzucato afirma que hoy tenemos la oportunidad de dirigir la innovación hacia la solución de problemas concretos, en misiones tan audaces como el programa Apolo, pero orientadas a resolver los grandes retos sociales y económicos que enfrentamos.

¿Para qué queremos al Estado?

 

En un mundo marcado por la polarización, donde el debate sobre alternativas económicas serias se pierde entre el ruido de posiciones políticas extremas, el enfoque orientado por misiones puede ser la base para la construcción de consensos en política pública. En el centro está el pragmatismo: no es posible construir una economía sin la iniciativa privada; sin embargo, hay cosas que solo el gobierno puede hacer.

 

Hace cinco mil años, en lo que hoy es Irak, los sumerios crearon la primera civilización, el primer estado organizado. Este Estado surgía en respuesta a la necesidad de construir grandes obras de irrigación, un esfuerzo que excedía las capacidades de cualquier familia o clan. El Estado nace como solución a un problema que nadie podía resolver, liberando el potencial de la sociedad. Hoy en día, las obras de irrigación de los sumerios podrían ser ejecutadas por cualquier contratista mediano de un país de ingreso medio. No obstante, al igual que los sumerios, nuestra civilización enfrenta en la actualidad problemas que ninguna familia o empresa puede resolver por sí sola.

 

Al respecto, Mazzucato piensa que “la teoría de las fallas de mercado es útil; no deberíamos desecharla, pero no es suficiente para enfrentar los enormes desafíos actuales.”14 Pensemos, por ejemplo, en un aspecto fundamental para la vida humana: la salud. Reflexionemos sobre los desafíos que hemos enfrentado nuestros sistemas sociales a lo largo de la historia con el objetivo de mantener ese preciado bien.

 

La viruela se estima que acabó con la vida de entre 300 y 500 millones de personas solo en el siglo XX.16 En 1959, apenas 14 años después de que terminara el conflicto armado más brutal de nuestra historia, la Organización Mundial de la Salud (OMS) adoptó una resolución propuesta por el representante de la Unión Soviética para erradicar un mal que había azotado a la humanidad por milenios.

 

El programa de erradicación de la viruela durante los años sesenta y setenta del siglo pasado fue coordinado por la OMS y contó con la participación activa de gobiernos nacionales, proveedores privados de salud, laboratorios y organizaciones no gubernamentales, todos unidos en la misión de terminar con este mal. En 1977, poco menos de 20 años después de haber sido adoptada la resolución para erradicar la viruela, se registró el contagio de la última persona. En 1980, la OMS declaró oficialmente erradicada la viruela gracias a esa gran alianza entre gobierno, empresa y sociedad.

 

Casi cuarenta años más tarde, en noviembre de 2019, en la provincia de Wuhan, China, surgieron los primeros casos de una enfermedad causada por un nuevo virus. El COVID-19 se expandió por el mundo en menos de tres meses, causando la muerte de más de 14 millones de personas. La secuencia genética del virus fue identificada por laboratorios en instituciones de investigación públicas. Laboratorios privados y universidades desarrollaron vacunas en menos de 12 meses, y a fines de 2020 las primeras personas comenzaron a ser vacunadas.

 

El éxito de las vacunas no se atribuye únicamente al esfuerzo del sector farmacéutico. Su desarrollo fue el fruto de años de investigación en ciencia básica, financiada en gran medida con fondos gubernamentales. La producción a gran escala de estas vacunas se materializó gracias a contratos millonarios de compras anticipadas entre gobiernos y laboratorios. Sin embargo, ante el desafío de la distribución global, el sector público quedó relegado.

 

El mecanismo COVAX, respaldado por empresas privadas, fundaciones y organizaciones no gubernamentales, intentó operar al margen de las burocracias gubernamentales para distribuir la vacuna globalmente. No obstante, COVAX no consiguió recaudar los fondos necesarios para financiar una adquisición y distribución óptima de las vacunas, dejando en desventaja a las poblaciones más vulnerables. Estudios concuerdan en que una de las razones principales del fallo de esta iniciativa fue la escasa participación del sector público, esencial para abordar los problemas de coordinación que había que resolver. Las lecciones sobre la importancia de una estrecha colaboración entre la iniciativa privada y el gobierno, aprendidas durante el programa de erradicación de la viruela, se desvanecieron.

La intervención del Estado trasciende simplemente el facilitar el éxito de una misión; tiene una dimensión esencial de justicia social.

En el contexto de las vacunas, por ejemplo, la inversión pública en investigación y desarrollo, junto con los acuerdos con laboratorios, proporciona al Estado una posición privilegiada para guiar la innovación hacia objetivos sociales. Podría hacerlo imponiendo condiciones que aseguren una distribución equitativa de los beneficios. Sin embargo, a menudo el Estado renuncia a esta capacidad, aduciendo que no quiere alterar los incentivos del mercado. Resulta paradójico, si se tiene en cuenta que dicho mercado, en muchas ocasiones, no habría surgido sin la intervención estatal inicial.

Misión América Latina

 

A pesar de las diferencias entre los países de América Latina, es innegable que la región enfrenta un cambio político y económico significativo. Mazzucato reconoce, en un informe elaborado para la CEPAL, que la inflación y el incremento en el costo de vida agravan la situación, dejando a las comunidades más desprotegidas expuestas. Como si esto fuera poco, se cierne la amenaza de la crisis climática, exacerbando desafíos relacionados con el agua, la biodiversidad y el suelo. En el centro del problema se encuentran retos estructurales profundos: desde la dependencia de la región en sus recursos naturales y su productividad estancada hasta su capacidad institucional limitada y un estrecho espacio fiscal.

 

Mazzucato propone como una alternativa al desarrollo de América Latina una política industrial basada en un enfoque orientado por misiones. Este enfoque no solo permitiría identificar los desafíos estructurales, sino también transformarlos en oportunidades para impulsar la economía, mejorar la productividad, elevar los salarios y alcanzar la equidad. Su perspectiva va más allá de las políticas convencionales; exige un alineamiento entre los objetivos públicos y las metas privadas.

Esta visión presupone un Estado y un sector privado que trabajen juntos en una relación simbiótica, con la intención de redefinir el contrato social. Mazzucato enfatiza la importancia de establecer condicionalidades en las intervenciones públicas, no para micro gestionar a las empresas, sino para asegurar un pacto: el apoyo público a cambio de compromisos privados orientados hacia una economía más equitativa y sostenible.

Una crítica frecuente hacia Mazzucato y su enfoque orientado por misiones radica en la dificultad de implementar y gestionar la política pública bajo esta perspectiva, y no carece de fundamento. La realidad es que nuestras estructuras de gobierno no están configuradas para la coordinación intensiva que este enfoque demanda. Los gobiernos operan con dependencias que suelen actuar en aislamiento, funcionando en silos sin una comunicación fluida entre sí. Los presupuestos estatales, en el mejor de los escenarios, se organizan en programas presupuestales que cada dependencia administra de forma autónoma, careciendo de mecanismos efectivos para la colaboración interinstitucional. Estos desafíos se magnifican en contextos con fragilidad institucional, como el que predomina en América Latina.

 

Pensemos en el reto de la pobreza. En realidad, es un problema multidimensional que involucra responsabilidades de los ministerios de desarrollo social, educación, salud y economía. Nuestros gobiernos simplemente no están diseñados para trabajar de manera coordinada como lo demanda un enfoque orientado por misiones.

 

Desde un punto constructivo, esta observación nos lleva a la conclusión de que, para repensar la política pública en misiones, es necesario primero repensar la organización del Estado en torno a dichas misiones. La construcción de capacidades de gobierno para abordar, desde una perspectiva intersectorial y multidisciplinaria los graves problemas que nos aquejan debería ser algo obvio, pero no lo es. Además, está el no menor reto de definir las misiones que queremos alcanzar. En una región con la desigualdad y rezagos que enfrenta América Latina, no es claro el camino para construir los consensos necesarios para acordar la misión que deseamos alcanzar.

 

En México, sin embargo, puede que se esté abriendo un camino para construir este consenso. En el contexto actual, tal vez no sea imposible imaginar que una presidenta de México declare, parafraseando al presidente Kennedy hace 60 años, que “hemos decidido acabar con la pobreza extrema en esta década, no porque sea fácil, sino porque es difícil”. ¿Y por qué no? Que nos propongamos como misión terminar con las carencias sociales que nos afectan antes de medio siglo.

 

Mariana Mazzucato reconoce que las misiones no son fáciles. Sin embargo, recordemos que alcanzar la luna parecía un sueño inalcanzable, pero con determinación y liderazgo, se hizo realidad. Imaginemos lo que podemos lograr en nuestra tierra.

 

En el marco de la celebración del 80 Aniversario del Tec de Monterrey, y los 20 años de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública, la profesora Mazzucato visita México para compartir su trabajo. Nuestra escuela comparte la visión de abordar los problemas públicos mediante enfoques innovadores y multidisciplinarios. Lograr la colaboración de diversos sectores de la sociedad con un objetivo común es una tarea titánica en sí misma. Las ideas de Mazzucato pueden ayudarnos a repensar la manera en que abordamos problemas complejos y, así, proponer soluciones audaces que impacten positivamente en la sociedad.  

Referencias
  1. The Planetary Society. (2022). How much did the Apollo program cost? https://www.planetary.org.

  2. Hollingham, R. (2022, February 24). Apollo in 50 numbers: The workers. BBC Future. https://www.bbc.com/future/article/20190617-apollo-in-50-numbers-the-workers

  3. Apollo11Space. (2020). Apollo Program and private companies. https://apollo11space.com/apollo-program-and-private-companies/#:~:text=NASA%20had%20approximately%20400%2C000%20skilled,contractors%20in%20the%20mid%2D1960s

  4. Fraunhofer Institute for Energy Economics and Energy System Technology. (n.d.). Energiewende – an Herculean task. https://www.herkulesprojekt.de/en/is-there-a-master-plan/the-moon-landing.html#:~:text=The%20Apollo%20project%20cost%2025,over%20a%2010%2Dyear%20period.

  5.  Kennedy, J.F. (1962). John F. Kennedy Address at Rice University on the Space Effort. Rice University. https://www.rice.edu/kennedy

  6. Kluger, J. (2019). NASA Is Working With Private Companies to Go Back to the Moon. That’s Riskier Than it Seems. Time. https://time.com/5639998/nasa-moon-commercial/

  7. Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policies: challenges and opportunities. Industrial and corporate change, 27(5), 803-815.

  8. Mazzucato, M. (2021). Mission economy: A moonshot guide to changing capitalism. Penguin UK.

  9. Mazzucato, M. (2015). Innovation systems: from fixing market failures to creating markets. Revista do Serviço Público, 66(4), 627-640.

  10. Kattel, R., & Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policy and dynamic capabilities in the public sector. Industrial and corporate change, 27(5), 787-801.

  11. Mazzucato, M. (2018). La idea de misión. Ediciones EL PAÍS S.L. https://elpais.com/elpais/2018/06/23/opinion/1529777226_390858.html

  12. Mazzucato, M. (2019). Governing missions in the European Union. Independent Expert Report.

  13.  Wilkinson, T. J. (2013). Hydraulic landscapes and irrigation systems of Sumer. The Sumerian World, 33-54.

  14. CEPAL. (2016). Mariana Mazzucato: El Estado no es mero corrector de las “fallas de mercado”, es también creador de riqueza y motor de la innovación. https://www.cepal.org/es/comunicados/mariana-mazzucato-estado-es-mero-corrector-fallas-mercado-es-tambien-creador-riqueza

  15. WHO Council on the Economics of Health for All. (2023). Health for all: transforming economies to deliver what matters -Final report. Geneva: World Health Organization. https://cdn.who.int/media/docs/default-source/council-on-the-economics-of-health-for-all/council-eh4a_finalreport_web.pdf?sfvrsn=a6505c22_5&download=true

  16. Berche, P. (2022). Life and death of smallpox. La Presse Médicale, 51(3), 104117.

  17. CDC. (n.d.). History of Smallpox. https://www.cdc.gov/smallpox/history/history.html

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  19. Msemburi, W., Karlinsky, A., Knutson, V., Aleshin-Guendel, S., Chatterji, S., & Wakefield, J. (2023). The WHO estimates of excess mortality associated with the COVID-19 pandemic. Nature, 613(7942), 130-137.

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  21. Mazzucato, M., & Kattel, R. (2020). COVID-19 and public-sector capacity. Oxford Review of Economic Policy, 36(Supplement_1), S256-S269.

  22. WHO. (n.d.). Acelerador del acceso a las herramientas contra la COVID-19. https://www.who.int/es/initiatives/act-accelerator

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  24. Torreele, E., Mazzucato, M., & Li, H. L. (2021). Delivering the people’s vaccine: Challenges and proposals for the biopharmaceutical innovation system. UCL Institute for Innovation and Public Purpose, Policy Brief, 12.

  25. Mazzucato, M. (2023). Cambio transformacional en América Latina y el Caribe: un enfoque de política orientada por misiones. CEPAL