Transición energética en México: ¿la oportunidad perdida?

El informe más reciente del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (AR6) destacó de manera evidente un hecho innegable: el cambio climático ya está presente y la magnitud de sus efectos es más significativa de lo previamente conocido (IPCC, 2021; IPCC, 2022).

La batalla más crucial para salvaguardar la integridad de la vida tal como la conocemos frente al cambio climático se libra en el sector energético. Este sector es responsable de un poco más de dos tercios de las emisiones globales de gases de efecto invernadero (IEA, 2022). Específicamente, las emisiones generadas por la quema de combustibles fósiles se distribuyen en un 45%, 32% y 22% para el carbón, el petróleo y el gas natural, respectivamente.

En México, las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por la combustión de fuentes fósiles tienen su origen principalmente en el petróleo, seguido por el gas natural y el carbón, con contribuciones del 54%, 36.6% y 8.7%, respectivamente (IEA, 2022). Estas mismas fuentes de energía constituyen el 89% del consumo energético total.

Si el sector energético, especialmente cuando se basa en el uso de fuentes fósiles, es el principal responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel mundial, ¿cuáles acciones ha emprendido México al respecto? Considerando que los impactos del cambio climático son particularmente severos en la población vulnerable, este tema debe ser una preocupación prioritaria para nuestro país.

Dadas estas circunstancias, resulta imperativo establecer una plataforma estratégica que permita a México liderar gran parte de la lucha para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Esto se lograría mediante el desplazamiento progresivo de fuentes fósiles de energía a favor de energías limpias, conocido como transición energética. Además, se abogaría por la inclusión de tecnologías y la promoción de cambios en el comportamiento para optimizar el uso de la energía, promoviendo así la eficiencia energética. Estos dos elementos son esenciales para alcanzar los objetivos establecidos en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 7 (ODS 7).

En esta entrada del Blog, se busca proporcionar un marco contextual del ODS 7 y destacar su relevancia para México. Se argumenta por qué el ODS 7 se presenta como un instrumento de aspiración fundamental para mejorar el acceso a energías limpias, seguras y asequibles para toda la sociedad, con un enfoque especial en el sector de la población en condiciones de vulnerabilidad. A partir de esta premisa, se presenta una línea base del ODS 7, junto con sus seis indicadores. Además, se expone el progreso en la implementación del ODS 7 a través de estos indicadores y se realiza una evaluación de aquellos que no muestran un avance satisfactorio o que podrían estancarse o retroceder en el corto plazo. 

Por último, se identifican los obstáculos y riesgos presentes o futuros, y se propone una ruta específica de acción para revertir las tendencias negativas o capitalizar las oportunidades en cada una de las metas.

El ODS 7, denominado “Energía asequible y no contaminante”, tiene la misión de garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos. El ODS 7 fue formulado con cinco metas:

• 7.1 De aquí a 2030, garantizar el acceso universal a servicios asequibles, fiables y modernos. 

• 7.2 De aquí a 2030, aumentar considerablemente la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas. 

• 7.3 De aquí a 2030, duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética. 

• 7.a De aquí a 2030, aumentar la cooperación internacional para facilitar el acceso a la investigación y la tecnología relativas a la energía limpia, incluidas las fuentes renovables, la eficiencia energética y las tecnologías avanzadas y menos contaminantes de combustibles fósiles, y promover la inversión en infraestructura energética y tecnologías limpias. 

• 7.b De aquí a 2030, ampliar la infraestructura y mejorar la tecnología para prestar servicios energéticos modernos y sostenibles para todos en los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países en desarrollo sin litoral, en consonancia con sus respectivos programas de apoyo.

   

La matriz energética de México tiene una composición que depende en un 89.1% del petróleo, gas y carbón (IEA, 2020). Además, todavía un número importante de mexicanos no cuenta con acceso a energía o, si lo tiene, se trata de un suministro que no es continuo o fiable (1) y que además proviene de fuentes fósiles que presentan serias implicaciones en materia de salud pública. 

A pesar de contar con un posicionamiento geográfico que conlleva una dotación notable de recursos renovables de energía, principalmente solar, eólica, geotérmica y biomasa, la arquitectura institucional del sector energético de México no proporcionó las condiciones adecuadas para su rápida incorporación al portafolio de fuentes de energía. 

Eso cambió, primero, en 2013, con la promulgación de la reforma constitucional en materia de energía. Y, en 2014, con veintiún leyes que fueron publicadas para crear un andamiaje regulatorio que favoreciera la transición energética y creara esquemas de participación en inversión inclusivos para desarrollar los proyectos de infraestructura requeridos para modernizar el Sistema Eléctrico Nacional.

Para comprender la situación inicial y la evolución en el logro de los objetivos del ODS 7 desde 2015, es necesario tener en cuenta dos aspectos: a) los impactos económicos de la pandemia de COVID-19, que llevaron a una reorganización de las prioridades tanto de los gobiernos como de los inversores, con una disminución en el avance de proyectos de transición energética (Hoang et al., 2021); y, b) el estancamiento en el avance de la transición energética, durante la gestión de la nueva política energética de la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador. 

Para evaluar la evolución en la atención al cumplimiento de las cinco metas del ODS 7 se toma como punto de partida una línea base correspondiente al año 2015 de acuerdo con los datos compilados por SDG Tracker. El estado de cada una de las metas como línea base se reporta en la Tabla 1.

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La Tabla 2 presenta el resumen de metas e indicadores que componen el ODS 7. Se puede apreciar el nivel actual -hasta la última fecha reportada según SDG Tracker- para cada indicador, la tasa de crecimiento de avance en el indicador en el periodo y la evaluación sobre si ha tenido un retroceso, un estancamiento, un avance lento o un avance rápido. 

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En cuanto a la meta 7.1 existe una estrecha relación entre la evaluación de su cumplimiento y la reducción de la pobreza energética, la cual se presenta de forma más pronunciada en población en condiciones de vulnerabilidad y marginalización (Khandker, Barnes & Samad, 2012). No obstante, un segundo componente del cumplimiento de la meta estriba en facilitar el acceso a la población a servicios como el confort térmico, la cocción de alimentos y la refrigeración (Bazilian et al., 2013). 

En cuanto al indicador 7.1.1, destaca que el avance de la meta ha sido considerablemente menor al promedio mundial, el cual fue de 4.5%, al pasar de 86.62% de la población con acceso al servicio eléctrico a 90.52% durante el mismo periodo. Si además se hace una comparación con otras economías de América Latina, México igual presenta un porcentaje de la población con acceso a electricidad menor al de Chile, Argentina, Colombia y Brasil (IEA et al., 2022). Bajo otra perspectiva, México es el único país miembro de la Organización de Cooperación Económica para el Desarrollo (OCDE) que no ha alcanzado cobertura universal en el suministro eléctrico.

En relación al indicador 7.1.2 el avance de la meta fue menor al promedio mundial, el cual fue de 10.17%, al pasar de 62.9% a 69.3%. Se puede concluir que el cumplimiento de este indicador se encuentra estancado y es menor al que presentan otros países de América Latina como Chile y Argentina (100%), Brasil (96%) y Colombia (93%) (IEA et al., 2022). De la misma forma que con el indicador 7.1.1, México es el único país en la OCDE que no ha logrado que el 100% de su población cuente con acceso a combustibles limpios para cocinar.

Si se toma en cuenta el objetivo 7.2 de "aumentar considerablemente la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas", se observa un progreso evidente, aunque podría haber sido más significativo durante el período analizado. La proporción de energías renovables en el consumo final de energía en el país experimentó un aumento del 12.5%, pasando del 9.19% en 2015 al 10.34% en 2019, que es el dato más reciente disponible. Este crecimiento supera más del doble el promedio mundial en la incorporación de energías renovables en la matriz energética. No obstante, también refleja una mayor dependencia de fuentes fósiles en comparación con la media mundial, que tiene un 17.69% de participación de energías renovables. 

Al comparar a México con otras economías de América Latina, se encuentra rezagado detrás de países como Brasil (47.6%), Colombia (30.7%), Chile (25.3%) y Argentina (10.7%), según datos de la Agencia Internacional de Energía (IEA, et al., 2022). Al considerar las 20 mayores economías consumidoras de energía a nivel mundial, México ocupa la duodécima posición, quedando detrás de naciones como Brasil, Canadá, España, Italia, Alemania, India, Francia, Turquía, Reino Unido, China y Estados Unidos (IEA, et al., 2022). 

La meta 7.3 “duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética” ha presentado un avance claro. La disminución en la intensidad energética presentó una mejora del 7.6%. A diferencia de los anteriores indicadores, en este caso México no se encuentra detrás de algunos de sus pares en América Latina. Solo Colombia presenta una mejor tasa de eficiencia energética que México, pero la de nuestro país es mejor a la de Argentina, Chile y Brasil, en ese orden. 

A pesar de esto, el avance de la eficiencia energética en el país está por debajo de la meta establecida de avance promedio anual por el ODS 7. Y, de los 20 países con mayor consumo de energía en el mundo, el avance de México es menor al de China, Reino Unido, Japón, Indonesia y Alemania (todos por encima de la meta) y al de Estados Unidos, India y Francia (IEA et al., 2022). 

La meta 7.a que busca incrementar el acceso e inversiones en energía limpia tuvo un avance destacado, al presentar una tasa de crecimiento del 49.6% desde 2015. No obstante, un matiz que debe hacerse con respecto al avance de esta meta tiene que ver con la temporalidad entre el flujo de inversiones y su causa. Desde la promulgación de la reforma energética en 2013, y el proceso denominado primera subasta de largo plazo de energía convocado por el Centro Nacional de Control de Energía en 2014, se generó hasta 2019 un flujo acumulado de 2.2 mil millones de dólares en soporte a las energías limpias. Dichos resultados, así como la puesta en línea de plantas de generación eléctrica renovable que acontecieron de forma posterior a 2018 son consecuencia de una reforma energética que dejó de implementarse a partir de julio de 2018. Ejemplo de ello es que nuestro país, tras haber ocupado la posición 13 a nivel mundial en términos de mercado atractivo para las energías renovables, ha retrocedido de forma consistente hasta la posición 33 (EY, 2022). 

Por último, la meta 7.b “expansión de servicios de energía en países en desarrollo”, presenta una mejora del 54.96% desde 2015. A pesar de que el avance puede ser considerado como exitoso, la realidad es que México ha tenido una capacidad de generación eléctrica renovable en términos per capita menor al promedio mundial cada año desde 2014. En comparación, Chile tiene hasta tres veces mayor capacidad renovable per capita que nuestro país, mientras que América Latina y el Caribe, en su conjunto, presentan una capacidad de generación renovable per capita 1.92 veces mayor a la de México2.  

¿Cómo podemos acelerar los avances y lograr las metas del ODS7?

Una posible solución para apoyar la cobertura universal en el suministro eléctrico (meta 7.1), es incrementar el fomento a la generación distribuida. Dos vías para ello, no mutuamente excluyentes, son: a) redirigir recursos de subsidio a gasolinas hacia subsidios a paneles solares en hogares en condiciones de vulnerabilidad energética; y b) incrementar el límite permitido por ley de generación distribuida. 

Los estímulos fiscales otorgados a las gasolinas son un destino de recursos públicos dispendioso, contaminante y regresivo. Su costo de oportunidad es muy alto, no solo porque podría utilizarse con este propósito en mención, sino porque existen otras áreas de servicios públicos como salud y educación que presentan déficits de atención importantes en nuestro país. No beneficia a quien realmente lo necesita.

En la actualidad, el límite por ley de generación distribuida está definido en los 0.5 MW, lo cual dificulta que algunas unidades económicas puedan abastecerse de energía a partir de microplantas de generación con tal capacidad, pero que tampoco tienen el tamaño para acceder al mercado eléctrico. Si el límite pudiera incrementarse, estas empresas podrían optar por incorporarse a estos esquemas y convertirse en generadores a un nivel local, beneficiando así a las comunidades donde se encuentran localizadas.

El principal riesgo en el avance del cumplimiento de la meta 7.2 radica en la actual política energética de nuestro país. Una posible estrategia para recuperar el camino trazado con anterioridad, consiste en visibilizar a tomadores de decisiones que los objetivos del sector energético están alineados con respecto al proyecto político de Morena. El ODS 7 y, particularmente, la meta 7.2.1 debe ser una prioridad para la siguiente administración -independientemente del partido político que la represente, bajo el entendido que hay un amplio margen sobre el cual se puede capitalizar el avance de las energías renovables en el portafolio energético del país, y que los principales beneficiarios de ello son el mismo sector de población objetivo de su proyecto político. 

En cuanto a la meta 7.3, las recomendaciones comprende un mosaico de acciones que van desde la eliminación del subsidio a las tarifas eléctricas, el incremento en el uso de focos ahorradores a nivel residencial, la reducción en el uso de leña por los hogares, y la modificación de las condiciones de transporte público en las grandes ciudades del país. 

Para las metas 7a y 7b, una opción inmediata que tiene nuestro país es retomar las oportunidades de la reforma energética de 2013 -con una natural actualización a las condiciones actuales- y reforzar procesos regulatorios, para integrar el sector energético, con una óptica regional, al mercado más atractivo para energía renovable en el mundo en un contexto de Nearshoring: Estados Unidos. 

Al revisar los riesgos presentados para las cinco metas del ODS 7, es claro que el núcleo de obstáculos para su cumplimiento está representado por la política energética que el gobierno federal de México ha implementado desde 2018. Uno de sus pilares conceptuales ha sido la soberanía energética. Dentro de ese concepto se esconden distorsiones de mercado con efectos negativos para la sociedad: el control de precios. Ese control artificial de precios de servicios de energía, cuya base además está determinada por fuerzas de mercado a nivel internacional, trae consigo un efecto cascada perjudicial para nuestro país.

El cumplimiento del ODS 7 requiere otro tipo de visión para el sector energético en México. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos no es viable en un entorno de exclusión de actores de las sociedad que puedan facilitar flujos de inversión, la adopción de tecnologías para la eficiencia energética, así como un ciclo virtuoso de innovación y competencia que conduzca a mejores servicios y condiciones de acceso para los consumidores. 

La transición energética en México es una realidad alcanzable. A menos que exista un cambio radical en la visión de cómo conducir el sector energético en México en el contexto de los retos del siglo XXI, existe un gran riesgo de incumplimiento del ODS 7 para 2030. Puede que esto no tenga algún significado relevante y que carezca de costos políticos para la administración federal actual, pero representará, sin duda alguna, una oportunidad perdida y menor prosperidad para miles de familias mexicanas.  
 

Notas:

(1) De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), al menos 4.8 millones de personas tienen dificultad en el acceso al servicio eléctrico (CONEVAL, 2021), mientras que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) reconoce que 1 de cada 3 hogares en el país presentan condiciones de vulnerabilidad energética (CFE, 2019).
(2) Otros países en América Latina que superan a México son Paraguay, Uruguay, Brasil, Costa Rica, Venezuela, Panamá, Argentina, Colombia y El Salvador (IEA et al., 2022).