Analizando la implementación de políticas públicas para la Transformación Digital en los Sistemas de Salud Latinoamericanos: evidencias y recomendaciones

Introducción 

Mejorar la salud de las personas es un objetivo fundamental de las políticas públicas. Los sistemas de salud deben mejorar el nivel de salud de la población, asegurar la distribución equitativa de los recursos disponibles y garantizar la protección financiera en salud. Fortalecer los sistemas de salud es, por tanto, una prioridad estratégica para lograr estos objetivos.   

En este contexto, las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) representan una herramienta fundamental para facilitar la eficiencia en los servicios de salud, optimizar los recursos disponibles y mejorar el acceso y la calidad de la atención médica.  

Para que esto ocurra, es necesario que exista una transformación digital en el sector salud; es decir, un proceso de cambio profundo, tecnológico, cultural y organizacional que conduzca a sistemas de salud más efectivos y eficientes gracias a las TIC. Para avanzar en este proceso se necesitan de entornos habilitadores y de la participación de actores clave, así como de planeación estratégica, estructuras de gobernanza y de análisis y comprensión de los contextos en donde se implementa (Stoumpos et al., 2023).   

En América Latina, los sistemas de salud enfrentan grandes desigualdades en cuanto a recursos, infraestructura y capacidades tecnológicas. Un gran desafío es la brecha entre los que tienen acceso a la tecnología y los que no lo tienen. En América Latina, esta división se basa principalmente en factores como el ingreso, la educación y la ubicación geográfica (UNESCO, 2017). Por ejemplo, aunque el porcentaje de personas con acceso a internet en la región alcanzó en 2021 el 65%, y el 60% para aquellas que usan una banda ancha móvil, estas cifras no son necesariamente alentadoras (World Bank, 2023). 

Es decir, aunque representan un progreso significativo, siguen estando rezagadas respecto a otras regiones, como Europa (83% de acceso a Internet) y América del Norte (90% de acceso a Internet) (World Bank, 2023). Esta brecha digital puede representar una barrera para la adopción y el uso de tecnologías de salud digital, en particular para las personas que viven en áreas desatendidas. Si bien algunos países han adoptado iniciativas, como el uso de la telemedicina para alcanzar poblaciones rurales, otros continúan luchando con sistemas fragmentados y obsoletos (De La Torre, A., Diaz, P., & Perdomo, R., 2024).  

Tanto a nivel general como en el sector salud, la conectividad y uso de las TIC se aceleró y potenció en el contexto de la pandemia por COVID-19 (Adams-Prassl et al., 2020). En América Latina y el Caribe, durante esos años hubo avances importantes en la digitalización de procesos, se incentivó el fortalecimiento de la regulación de la telemedicina en algunos países y se alcanzaron cifras de utilización de servicios de salud digital nunca vistas. Lo anterior ha generado experiencias y evidencia de que la transformación digital de los sistemas de salud puede ayudar a construir sistemas de salud resilientes y contribuir para lograr la cobertura universal de la salud (Banco Interamericano de Desarrollo, 2021).  

Sin embargo, este proceso también reveló brechas sistémicas en la región, como el acceso desigual a la tecnología, preocupaciones sobre la seguridad de los datos y marcos regulatorios insuficientes.  

Con eso en mente, el equipo liderado por la profesora-investigadora Paola Abril Campos Rivera diseñó e implementó el estudio “Re-imaginar los sistemas de salud latinoamericanos en la era digital” con el objetivo de generar evidencia sobre las barreras y facilitadores existentes en la implementación de políticas públicas –en Uruguay, Argentina, Chile y México– que apuntan a la transformación digital del sector salud. Este proyecto fue financiado por el Real Instituto Elcano de España¹ y se hizo con la certeza sobre el potencial que la transformación digital tiene en el sector salud (al permitir alcanzar objetivos de forma más rápida, más eficiente y con mayor impacto), pero con el reconocimiento de que existe poca información sobre cómo encauzarla, a través de políticas públicas, de tal forma que fortalezca los sistemas de salud.

Metodología 

La investigación se llevó a cabo bajo una metodología cualitativa con enfoque participativo, por lo que se conformó una red regional de personas expertas en la materia con quienes se cocrearon cuatro casos de estudio para identificar facilitadores y barreras en la implementación de políticas públicas. Se realizaron entrevistas semiestructuradas guiadas por las siguientes preguntas de investigación (estas preguntas se adaptaron a cada uno de los países):  

• ¿Cómo fueron los procesos de implementación de las políticas públicas? 

• ¿Cómo influyeron los factores técnicos, políticos, culturales, organizacionales y financieros en la implementación de políticas públicas? 

• ¿Qué facilitadores y barreras se han encontrado en la implementación de estas políticas públicas?   

La información obtenida se procesó bajo un marco de análisis de implementación (Villalobos-Dintrans & Bossert, 2017; Campos & Reich, 2019) que considera los objetivos de las políticas públicas, los factores financieros, técnicos, culturales y organizacionales, políticos, así como las características de los equipos implementadores, las estrategias de implementación y la gestión de actores clave. Analizar cada uno de los casos bajo este enfoque ayudó a identificar las barrares y facilitadores de su implementación.  

Específicamente, se consideraron cuatro experiencias de política pública y estrategias para la transformación digital del sector salud, como se muestra en la Tabla 1. 

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Resultados

El estudio de los casos de forma individual permitió extraer lecciones aprendidas. Por otro lado, fue posible estudiar la implementación de políticas públicas de transformación digital en contextos y enfoques distintos: estrategias centrales vs federales, implementación “de abajo hacia arriba” vs implementación instruccional, acceso a recursos financieros nacionales versus internacionales para sostener la implementación, con lo cual se tuvo un panorama más amplio para el análisis integral.  

Si bien los contextos y estrategias que se siguieron en cada país son diferentes, la forma de trabajo y la metodología permitieron recoger una serie de recomendaciones de política pública que dividimos en tres categorías: factores esenciales de cara a implementar políticas públicas para la transformación digitales, decision points² (puntos de decisión) durante la implementación y factores habilitadores necesarios para la transformación digital en América Latina y el Caribe: 

• Elementos esenciales  

  • Objetivos claros que apuntan a la resolución de un problema sanitario: debe existir mucha claridad sobre cuál es el verdadero problema que la política de transformación digital quiere resolver (“no digitalizar por digitalizar”). Para ello, es importante que los objetivos estén siempre vinculados a objetivos sanitarios, es decir para mejorar la salud de la población, y a procesos multisectoriales de transformación digital nacional. Visto de esta forma, las soluciones digitales y tecnológicas se convierten en medios para alcanzar objetivos mucho más amplios en materia de salud (sistemas más eficaces, eficientes, rápidos, con mayor cobertura y calidad en los servicios).   

  • Equipo implementador: la implementación de políticas públicas para la transformación digital necesita equipos bien definidos, con legitimidad para hacer su trabajo, flexibles, conformados por perfiles diversos y con la capacidad de comunicar la utilidad y beneficios de la política en cuestión a los diferentes actores.  

  • Realizar diagnósticos sobre el estado de madurez en cuanto a transformación digital a nivel subnacional: las políticas de transformación digital deben partir del conocimiento sobre el estado actual de la transformación digital a nivel nacional y subnacional para desarrollar estrategias de implementación que respondan al contexto local.   

• Puntos de decisión que la persona o equipo encargada de la implementación deben considerar  

  • Estrategias de implementación: la forma en la que se implementan las políticas puede variar dependiendo de los contextos y necesidades. Así, en algunos casos puede ser por instrucción (“de arriba abajo”) mientras que en otros es mejor o la única opción, hacerlo a través de procesos de negociación y consensos. Estas estrategias, si bien deben estar estructuradas, también deben ser flexibles.   

  • Trabajar con actores clave: identificar e incorporar a los diferentes actores clave en la implementación puede tener beneficios múltiples y construir una mirada diversa y multidisciplinar; sin embargo, siempre hay que hacerlo sin comprometer los objetivos de la política.   

  • Beneficios diferenciados: en la implementación de políticas públicas siempre habrá grupos y personas que se ven beneficiadas y otras que “quedan fuera”. Tener claridad en los objetivos ayuda a tomar decisiones y asegurar que se beneficia a los grupos a los que están destinadas las estrategias Al tiempo, las soluciones tecnológicas deben tener la capacidad de resolver problemas para diferentes actores; esto, a veces, no ocurrirá al mismo tiempo.   

  • Gradualidad vs escala: a veces es mejor optar por implementaciones graduales –pilotos, prueba y error- y, en otros casos, desplegar una estrategia a escala puede ser más estratégico.   

  • Decisión sobre las herramientas/productos: la transformación digital es un cambio de paradigma que debe trascender la “digitalización”. Las decisiones se tienen que tomar pensando en generar cambios en los procesos, estructuras de gobernanza, formación de personas y alineación con los objetivos de los sistemas de salud.   

  • Uso de incentivos para impulsar la implementación: considerar elementos que puedan ser significativos para los equipos implementadores –especialmente a nivel local- puede convertirse en un factor facilitador para la implementación.   

• Habilitadores 

  • Uso estratégico de los recursos: contar con recursos suficientes y con estructuras flexibles para su uso es un factor clave para la implementación de las políticas; sin embargo, hay evidencia de que no es un factor determinante o que asegure el éxito de la implementación.   

  • Mostrar los avances y logros en todas las etapas: para asegurar la sostenibilidad de la implementación en el tiempo es clave identificar y comunicar los logros y beneficios en espacios y a actores estratégicos, así como tener claridad, siempre, de quién y cómo se está beneficiando de la política pública.   

  • Considerar los contextos locales: hacer análisis de los contextos locales -disposición de recursos, procesos administrativos, infraestructura, etcétera- puede ser la diferencia para que la implementación avance al tiempo que sea equitativa y convertir posibles barreras en facilitadores.   

  • Estructuras de gobernanza: las políticas públicas para la transformación digital de los sistemas de salud deben estar acompañadas por estructuras y normas que den claridad de los niveles de responsabilidad y propiedad de los procesos para asegurar que se implementen de forma correcta, que pueda haber procesos de monitoreo y evaluación, así como rendición de cuentas.    

  • Flexibilidad para la transformación digital: la transformación digital es incierta por lo que las políticas públicas deben de ser flexibles y tener la capacidad de adaptarse a procesos y contextos dinámicos sin perder de vista los objetivos centrales y la población a la que se quiere beneficiar.   

  • Anclar las políticas para que sobrevivan cambios políticos si es que están dando resultados: un reto que tiene la implementación de políticas públicas para la transformación digital es trascender los tiempos político-administrativos para que sean sostenibles en el largo plazo.  

Conclusiones 

El estudio destaca la importancia de abordar la transformación digital como un proceso integral y multidimensional y no confundir con procesos de digitalización aislados. Los casos analizados proporcionan lecciones clave para fortalecer los sistemas de salud en América Latina, promoviendo la equidad y sostenibilidad en un contexto dinámico. Podemos decir que, a partir del análisis de los casos y los hallazgos, sabemos no sólo del potencial, sino sobre los cómos alrededor de la implementación de políticas públicas para la transformación digital de los sistemas de salud. Confiamos en que los hallazgos recogidos en forma de recomendaciones de política pública sean útiles de cara a implementar estrategias más eficientes, sostenibles y que ayuden a alcanzar la cobertura universal en salud. 

A medida que los sistemas de salud adoptan herramientas digitales, es crucial garantizar que estas se traduzcan en beneficios tangibles para las poblaciones más vulnerables y sin acceso a servicios de salud. Con estrategias bien diseñadas e implementadas, la región puede avanzar hacia la cobertura universal, asegurando servicios de alta calidad y equitativos.  

Este proyecto representa un aporte significativo para el diseño e implementación de políticas públicas en salud digital, sentando las bases para un futuro más resiliente e inclusivo. 

Notas 

¹ El Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos es un think tank creado de España, cuya misión es, según sus estatutos, la elaboración de respuestas innovadoras, sólidas, inclusivas e informadas sobre los retos globales y su gobernanza. Sitio web: https://www.realinstitutoelcano.org/sobre-elcano/quienes-somos/  

² El concepto de "decision point" se refiere a una etapa dentro de un proceso en la que se toma una determinación basada en información específica, lo que lleva a diferentes acciones dependiendo del valor de esa información