Pensiones mexicanas, algunos dilemas

¿Debemos preocuparnos por las pensiones en México? La respuesta es un rotundo sí. Quiero justificarla con dos argumentos que suelen mezclarse y, en mi opinión, vale la pena desglosar. Primero, el corto plazo y la gran presión que están ejerciendo en las finanzas públicas mexicanas, con algunas consecuencias graves. Segundo, el mediano (largo) plazo, donde un envejecimiento acelerado de la población tiene profundas implicaciones tanto en alcance, cobertura, diseño y sostenibilidad.

Cualquier discusión sobre este tema tiene que comenzar definiendo cuatro elementos que dan sustento a los sistemas de pensiones. En primer lugar, el “Pilar 0”, que se refiere a las pensiones no contributivas. Su nombre las describe; las personas no contribuyen para recibir este pago, que puede ser focalizado o complementario para asegurar un piso mínimo de pensión. En México, se optó por un enfoque más generoso, pues es universal desde los 65 años y el monto completo se recibe independientemente de participar en otro esquema. Una reforma en 20212 incrementó de manera importante (escalonada) los montos a recibir, la idea es que se llegue a un salario mínimo y luego se preserve vía ajustes por inflación. Las fuentes de ingresos o proyecciones de mediano y largo plazo sobre el gasto público y su impacto fiscal no acompañaron al decreto.

En segundo lugar, con respecto a las contributivas, iniciamos con el sistema de beneficios definidos o “Pilar 1”. Dicho esquema abarca a una parte considerable de la población mexicana, y con variantes, se trata del sistema dominante en la gran mayoría de los países, al menos como esquema ligado al mercado laboral. Su idea central es realizar contribuciones durante la etapa laboral y recibir pagos durante la etapa de retiro (de ahí el acrónimo en inglés PAYG, “pay as you go”). Es común que los pagos realizados estén por arriba de lo que correspondería en términos financieros a las contribuciones. Incluso, en algunos subsistemas, los pagos al retirarse no están ligados a contribuciones (o lo están parcialmente) convirtiéndose en un gasto oneroso para alguien, por lo general las finanzas públicas.

En tercer lugar, la alternativa principal al sistema de beneficio definido son las contribuciones definidas, también llamadas cuentas individuales o “afores”; el “Pilar 2”. Este sistema comenzó en México con la reforma de 19973 (IMSS), diez años después alcanzó a una buena parte de los trabajadores del sector público federal (ISSSTE) y, eventualmente, se fueron sumando otros empleados públicos(CFE, PEMEX), con algunas particularidades. En el actual sexenio se realizó una reforma importante (2020), a partir de la cual las aportaciones patronales aumentan desde 2023, de forma gradual hasta 2030. Dichos incrementos varían de acuerdo a los niveles salariales. Se buscó contener costos laborales en trabajos de menores ingresos y compensar parcialmente por medio de la cuota social del gobierno4.

En cuarto lugar, el último elemento que sustenta los sistemas de pensiones se refiere a los ahorros voluntarios; el “Pilar 3”. La diferencia del ahorro voluntario en sistema de pensiones, versus otras formas de ahorro, es que el primero suele recibir algún tipo de estímulo fiscal. A cambio de este trato preferencial, su utilización suele tener algunas restricciones, donde su retiro “antes de tiempo” puede incurrir en penalizaciones.

Finanzas públicas muy presionadas

Ahora quiero enfatizar el gran problema de corto y mediano plazo que las pensiones representan para el sistema fiscal mexicano, con riesgos de transmisión para la economía general. Comienzo con un dato perturbador. Según (CIEP, 2022)5, el gasto federal en pensiones en 2024 sería alrededor de 6.1% del PIB, casi la mitad de la recaudación tributaria. Si agregamos el servicio de la deuda pública, que ese año debe rondar 3.4% del PIB (estimado conservador), llegaríamos a casi 9.5% del PIB, solo entre pensiones y servicio de la deuda.

Se ha discutido en forma amplia que el sistema fiscal mexicano es débil. En gran parte, debido a una recaudación fiscal pequeña con respecto a países similares, rondando el 14% del PIB. Cuando agregamos las cuotas a la seguridad social, los derechos petroleros y aprovechamientos, nos aproximamos a 17% del PIB.

El techo presupuestario es más alto por unos ocho puntos. La diferencia para completar el presupuesto federal proviene de las empresas productivas del estado, organismos de control presupuestario directo, es decir, recursos que tienen sus propios usos y el gobierno federal no puede disponer de ellos. También vienen de endeudamiento. En 2024, el gasto federal en pensiones será mayor a 40% de toda la recaudación tributaria.

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No menos importante es que el gasto público federal ha tenido una recomposición en los últimos años. Lamentablemente, este cambio ha sido por obligaciones, antes que consecuencia de un diseño o plan. Por mucho, el gran catalizador ha sido el gasto de pensiones. La Figura 1 muestra cómo el aumento en gasto federal de pensiones va de la mano con reducciones en gasto educativo, de salud y dolorosamente en infraestructura. Que el gasto en pensiones pudiera restringir inversiones en capital humano y en capital físico implicaría profundos efectos redistributivos intergeneracionales.

La pensión no contributiva representa una proporción considerable del gasto público federal. Cuentas individuales y ahorro voluntario también requieren de gasto público dados los subsidios y gastos fiscales respectivos, incluso los montos pueden ser onerosos a mediano plazo. Con todo, la “tajada del león” en gasto público en pensiones se lo lleva el Pilar 1, el sistema de beneficios definidos.

El gasto público federal en pensiones del Pilar 1 rondó 4% del PIB6 (casi toda la recaudación por IVA) en 2022. Una de las explicaciones de esa magnitud es que las contribuciones de muchas personas terminan en cuentas individuales (se rompe el “pay as you go”) y el gobierno necesita utilizar gasto corriente. De cualquier forma, hay jubilados del sector público que no contribuyeron para fondear sus pensiones, por ejemplo, los contratos viejos en Pemex y CFE. También es común entre jubilados del sector privado recibir pensiones sustancialmente más altas de las que financieramente les corresponderían.

El fantasma del envejecimiento

Hay un segundo tema muy crítico: envejecimiento poblacional. No se trata de jugar con la ciencia ficción e imaginar un futuro con toda la población anciana. Los números son los siguientes: México tiene actualmente alrededor de 11 millones de personas con 65 años o más, alrededor de 8.5% de la población (130 millones). En 2043, ya casi sin crecimiento de población, Naciones Unidas7 proyecta 23 millones de personas con 65 años o más, de un total de alrededor de 143 millones de personas, lo cual equivale a 16.1%, lo cual es un reto mayor.

Sobra decir que dicho envejecimiento va a tener efectos considerables en muchos aspectos de nuestras vidas. Aquí me quiero concentrar en pensiones. Uno muy obvio es que la población no contributiva se duplicaría. El peso en PIB del programa dependería qué tanto crezca el país; con un 3.5% de crecimiento anual, la proporción sería neutra. Puede ser un compromiso muy oneroso.

Otro dato importante se refiere a las contributivas. Asumiendo las condiciones y leyes actuales, el sistema de cuentas individuales será eventualmente preponderante. Sin embargo, en los próximos veinte años, la mayoría de retiros del sector formal será de la generación de transición, es decir, bajo las reglas de beneficio definido. En los últimos veinte años, el gasto federal en pensiones dedicado al Pilar 2 ha crecido más de 6% anual. Si los siguientes veinte años presentara un crecimiento similar, habría graves problemas.

Realicé un ejercicio de escenarios con diferentes tasas de crecimiento económico y del gasto federal en pensiones. Algunos de ellos son alarmantes. Es probable que en algún punto de los siguientes veinte años, el gasto federal en pensiones (incluyendo las no contributivas) rebase el 7.5% del PIB. ¿Cómo vamos a pagar?

Los dilemas

Se tiene la percepción de que México ya “arregló” su problema de pensiones con las reformas de cuentas individuales (1997, 2007, y 2020). Como mencioné arriba, hay una larga generación de transición, personas que trabajaban cuando se hicieron las reformas, y que tienen “derecho” al sistema viejo. El paso de la generación de transición puede durar treinta años, y al menos en los siguientes veinte, generaría un gran número de retiros. En términos de espacio fiscal y justicia intergeneracional los retos son mayúsculos y los riesgos de cuidado.

El sistema de pensiones no se puede evaluar aislado. Necesitamos reconocer que el gasto en pensiones compite por espacio fiscal y que puede llegar a tener un alto costo de oportunidad asociado. A continuación menciono algunos dilemas que rodean los cuatro pilares.

Me hacen la pregunta muy seguido: ¿es la pensión no contributiva una buena idea? Creo que en términos generales sí lo es. Preocupa que nunca se identificó una fuente de financiamiento de largo plazo. Se puede obligar a la Secretaría de Hacienda a cuadrar su presupuesto, sólo que los boquetes que va dejando en otros programas son enormes. Al menos se debería regresar a complementaria, asegurar un piso, y que las personas que ya reciben otras pensiones con subsidios públicos no pudieran acceder a este beneficio.

Por mucho, la mayor polémica son las reformas al Pilar 1, el sistema de beneficio definido. Hay gente que pierde, y la economía política de las pensiones es delicada. La cuestión es que de no arreglarse, podemos tener un sistema fiscal exhausto por una generación completa. A diferencia de lo que ocurre en muchas políticas públicas, donde hay mejoras por diseño que favorecen a todas o casi todas las personas, en pensiones generalmente no ocurre; alguien tiene que pagar lo que otras personas reciben. Presento a continuación una serie de medidas; necesitamos la disposición a discutir todas.

Primero, debemos comenzar por elaborar un padrón de beneficiarios, tener claro lo que se le debe a cada persona, revisar horizontes de pagos y valores presentes de todo el sistema. Una medida tan elemental suena tímida, sin embargo, traería al menos dos beneficios. Uno, se acabarían las sorpresas en los presupuestos anuales, donde solo vemos año con año cómo se incrementa el gasto público y, por ende, se podría realizar una mejor planeación de pagos. Dos, nos daríamos cuenta de las personas que cobran algunas pensiones indebidamente; los ahorros pueden ser grandes.

Segundo, y de alguna manera relacionado al anterior, se necesita una ley marco que rija todos los sistemas de pensiones del país. Al menos, que cubra aquellos donde hay dinero público involucrado. Muchas personas ganarían teniendo una mayor certeza jurídica. Quizá lo más importante es que habría cierto blindaje a muchos abusos que ocurren cotidianamente. Por ejemplo, ¿podemos/queremos seguir jubilando personas a los 55 años? A nivel subnacional y en algunos subsistemas pequeños, existen casos alucinantes. Ya basta.

Tercero, con mucha jurisprudencia a favor, homologar pagos de ISR en las leyes IMSS e ISSSTE y otros subsistemas. El argumento de “ya pagué impuestos sobre ese dinero”, en la gran mayoría de los casos es falso. Lo que tenemos es trato diferenciado entre personas. No hablemos de los problemas de justicia intergeneracional, una grave situación que urge atender.

Cuarto, revisar la “Modalidad 40”. Insisto, la generación de transición es muy larga. Con las reglas actuales se pueden hacer contribuciones o reportar mayores sueldos en últimos años de la vida laboral y las pensiones se inflan de manera considerable. Suena muy bien, solo que esa diferencia la estamos pagando los contribuyentes, y los costos de oportunidad en salud, educación e inversión son apremiantes.

Quinto, ir más lejos. ¿Qué pasaría si el gobierno no pagara ninguna pensión mayor a 30,000 pesos mensuales? Las excepciones serían quienes pudieran mostrar que sus aportaciones corresponden a una pensión mayor. Un tope a pensiones de 30,000 pesos en 2023 y luego actualizaciones a este límite por inflación. Se argumentará que por retroactividad una medida de este tipo no procede, menos en las personas que ya reciben una pensión mayor. No lo sé. Juristas hablan de una prelación en derechos, y hay que considerar que pensiones que paga el gobierno federal están dañado gasto público en salud, educación e infraestructura. ¿Cómo se pronunciaría la Suprema Corte?

Sexto, otra medida potencialmente polémica, terminar con la generación de transición. Una forma de hacerlo, quizá salomónica, es obligar a las personas a retirarse con el sistema de las afores, paliando la disminución en tasa de reemplazo con algún bono, parecido a lo que ocurrió con empleados del sector público en la reforma de 2007. ¿Cómo pagar esos bonos? Probablemente con deuda pública, mediante un programa que dure mientras termina de jubilarse ese grupo. Se tendrían que transformar pasivos contingentes en deuda reconocida, como ya está ocurriendo, solo que habría que hacerlo en condiciones más favorables para el gobierno.

Por economía de espacio seré muy breve sobre el Pilar 2, contribución definida. Creo que la de 2020 fue una buena reforma, dadas las restricciones que existían. También que Carlos Salazar y Carlos Noriega no tuvieron el reconocimiento debido, esperemos al tiempo. Quedan muchos temas pendientes. Uno es que sí implica gastos y subsidios para el gobierno federal, potencialmente altos. Dos, existe una alta proporción de la población con densidad de cotización muy baja, por las semanas que pasan empleados formalmente. Esto puede complicar montos de pensión y cumplir las condiciones.

Hay otro problema; afortunadamente también es una gran oportunidad para el sector financiero: desarrollar seguros y un mercado de rentas vitalicias moderno, confiable y que dé viabilidad al sistema de contribuciones definidas. En mi opinión, el haber desarrollado un sistema de afores puede ser altamente benéfico para México. Existe el gran reto de volverlo inclusivo, sostenible, más transparente y equitativo desde el punto de vista intergeneracional.

Ahorro voluntario, Pilar 3. La idea es recurrente en los foros especializados: la gente tendrá que ahorrar más para el retiro. Para la gran mayoría de la población no es sencillo, bajos salarios y costos de vida elevados sesgan fuertemente a corto plazo. De cualquier forma, con la esperanza de vida subiendo y estructuras familiares cambiantes, difícilmente se puede omitir la responsabilidad individual.

Dicho lo anterior, 

la política pública tiene un rol importante para que esto suceda. Urge un mayor número de instrumentos financieros accesibles, sencillos y de uso amplio entre la población. También se deben considerar los incentivos, más allá de los fiscales actuales, quizá dar estímulos que aumenten los montos pequeños y focalizar a personas con ingresos bajos puede resultar altamente efectivo.

En los últimos días, Francia vive fuertes protestas sociales por una reforma que alarga la edad de jubilación. Me quedo con una de las ideas con que el Presidente Macron arrancó la discusión: “el país se está endeudando para cubrir las pensiones”. Sucede que en México el gobierno también se endeuda para cumplir los compromisos de pensiones existentes. Igualmente se ha penalizado el gasto en salud, educación y en infraestructura, la justicia intergeneracional ha quedado maltrecha.

Yo no espero una discusión sencilla; muy por el contrario. Las reformas a pensiones son muy complicadas. Se le considera un derecho “íntimo” y se pelean con una pasión que no es trivial. Con todo, les puedo asegurar, que no discutir y no entender la situación, así como evadir solucionarla, pueden ser un error de consecuencias gravísimas.