La crisis fiscal y el origen del neoliberalismo en México: implicaciones para el futuro

El origen del ajuste económico y del cambio de modelo de desarrollo económico en nuestro país fue para enfrentar un hoyo negro presupuestal. Éste había sido generado por la acelerada expansión de empresas paraestatales entre 1970 y 1982, muchas de ellas rutinarias acumuladoras de pérdidas financieras. Cuando Echeverría llegó al poder había 272 entidades. Para 1982 había 1,155, sin contar aquellas acumuladas a partir de la nacionalización bancaria del primero de septiembre de 1982.

Esa dinámica terminó en un déficit fiscal insostenible, una vez que las tasas de interés de Estados Unidos empezaron a subir -de 4.79 en enero de 1977 a 10.07 en enero de 1979 y a 17.19 en marzo de 1980- y el precio del crudo empezó a bajar en junio de 1981, de 31.7 dólares por barril a 28 dólares a diciembre de 1982. Si bien se trató de una caída leve, el modelo de desarrollo de un Estado expansivo estaba anclado en el supuesto de que el precio continuaría subiendo. La deuda externa del gobierno pasó de 7,000 millones de pesos en 1970 a 29,000 millones en 1977 y a 80,000 millones a principios de 1982.

En 1981, el déficit primario, es decir sin servicio de la deuda, del sector público era de 14.5 puntos del PIB. Tras la devaluación del peso en febrero de 1982, el país entró en el perverso círculo de devaluación-inflación. López Portillo trató desesperada e infructuosamente de contener el gasto desbocado de varias paraestatales, tal como lo narra en sus memorias, Mis tiempos. No lo logró, pues el déficit primario de ese año fue de 15.9 puntos del PIB.

Miguel de la Madrid inició su sexenio recortando los gastos operativos del gobierno. Sin embargo, a pesar de que la inflación erosionó de forma injusta y dramática los salarios de los trabajadores del sector público, ahorrándole dinero al gobierno, los recortes no fueron suficientes. Las empresas del Estado lo desangraban. A diferencia del gasto del gobierno central, cuyo monto depende cada año de la autorización del Congreso, el balance presupuestal de las paraestatales es resultado de cuánto venden y a qué precio, descontando los costos de producción. Cuando el mercado se mueve con rapidez, las empresas estatales suelen reaccionar torpe y lentamente. El gobierno es tímido frente al aumento de ciertos precios, sobre todo de los energéticos y del agua, con lo cual se termina subsidiando el consumo de éstos y, por consecuencia, ampliando el déficit público.

Mal administradas, con enormes retos si requieren despedir empleados, con restricciones para subir los precios de lo que venden, e inmersas en amplias redes de corrupción a lo largo de su cadena productiva, la gran mayoría de las empresas estatales fue incrementando sus pérdidas. Como el gobierno no quiebra, las entidades paraestatales tienen lo que se llama un presupuesto blando, que en términos llanos significa que, si no alcanza, se les envían más recursos. No hay incentivo para ser eficientes, o lo que es lo mismo, no hay consecuencia de ser ineficientes.

El neoliberalismo en México tuvo su origen en una desesperada búsqueda de estabilidad presupuestal. Para lograr dicha estabilidad había que liquidar o vender empresas propiedad del Estado. Pura necesidad. Salinas de Gortari era, en el sexenio de López Portillo, por lo menos públicamente, un priista convencido de las virtudes del Estado propietario como palanca del desarrollo. Mostró sus verdaderas credenciales o cambió de opinión cuando le tocó, como secretario de la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), enfrentar la cruda realidad del déficit público.

Muchos de los funcionarios mexicanos más jóvenes formados en Estados Unidos o en el Reino Unido en los años setenta tenían claro que había una razón más profunda para vender paraestatales: la falta de eficiencia del Estado como propietario y el costo en productividad de tener una economía sobrerregulada y cerrada frente al resto del mundo. La contracción del Estado en el mundo comenzó en el Reino Unido en 1979 con el triunfo de Margaret Thatcher y después con Ronald Reagan al llegar al poder en Estados Unidos en 1980.

Ambos países enfrentaban un bajo crecimiento económico, una fuerte presión fiscal e inflación creciente, y un conflicto político redistributivo con los sindicatos, en muchos casos de las propias empresas públicas. En los años setenta se fueron desarrollando ideas distintas a las keynesianas prevalecientes acerca de cómo administrar la economía: el Estado debía tener un rol menos protagónico para así liberar a los mercados y tratar de recuperar las tasas de crecimiento de la postguerra. Un Estado más pequeño permitiría también estabilizar las finanzas públicas. Vendría una etapa de desregulación económica, apertura comercial, venta de entidades públicas e impuestos menos progresivos. Era una agenda de eficiencia económica, aunque con claros impactos redistributivos a favor del capital y en contra de los trabajadores, pero se logró contener la inflación y recuperar el crecimiento.

En 1982, México era una economía sobrerregulada, con altos aranceles y controles a la importación y con un Estado propietario preponderante. En 1983, el peso económico de las paraestatales representaba el 25 por ciento del PIB y estaba distribuido en rubros tan diversos como el armado de bicicletas o la administración de hoteles. Muchas de estas paraestatales habían llegado a manos del gobierno no por diseño, sino para evitar el despido de trabajadores si, siendo empresas privadas, llegaran a quebrar.

El Estado no tenía dinero ni capacidad administrativa para ello. ¿Se vendieron bien? Unas sí, otras no. Pero se tapó el hoyo, se dejó de asignar capital a empresas sin sentido estratégico alguno y así logramos salir de la crisis fiscal de esos años. Para 1989 las empresas públicas sólo generaban el 16 por ciento del PIB.

La estabilización tuvo como apoyo central a una empresa mal administrada, pero en su momento una máquina generadora de dinero para el Estado: Petróleos Mexicanos (Pemex). Como la única entidad en México a cargo de la exploración y producción petrolera, Pemex se benefició de la existencia de un campo gigante, Cantarell. Al momento de su descubrimiento se trataba del segundo campo más importante descubierto en la Tierra, después del campo Ghawar en Arabia Saudita. Iniciado su desarrollo, pasó de una producción de 88 miles de barriles diarios (mbd) en 1979 a 611 mbd en 1980, para alcanzar en 1981 más de 1,150 mbd. Así, México pasó de ser el productor número 12 del mundo en 1979 al número 3 en 1983. Gracias al aumento de los precios del petróleo, los cuales tras la Revolución Islámica en Irán en 1979 pasaron de 9.7 dólares por barril en febrero de ese año a 28.8 en enero de 1981, los ingresos petroleros del gobierno federal (sin contar los de Pemex) pasaron a 233.8 miles de millones de pesos en 1981, 3.8 puntos del PIB. Para 1984, como resultado de una devaluación del peso de más de 500 por ciento, entre febrero de 1982 y enero de 1984, Pemex generaba 1,694.9 miles de millones de pesos en ingresos del gobierno federal, equivalentes al 5.7 por ciento del PIB.

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El petróleo fue la gran fuente de riqueza fiscal durante los primeros 12 años de este siglo, correspondientes a los dos gobiernos del Partido Acción Nacional (PAN). Pero el crudo fácil se fue agotando y ello, aunado a una menor producción y un menor precio, hizo que el valor de esta renta fuera cayendo. Con el objetivo de poder extraer el crudo que aún tiene nuestro subsuelo y hacer más competitiva a Pemex se hizo la reforma petrolera del 2014 durante el gobierno de Peña Nieto.

Si bien el actual gobierno no revirtió esa ley, ha regresado a centralizar todo el sector de hidrocarburos en Pemex. No ha vuelto a hacer una sola subasta de yacimientos de crudo. Ha logrado estabilizar la producción, pero Pemex no resultó la anhelada fuente de riqueza que algunos esperaban. En su primer plan de negocios presentado en 2019, Pemex prometió que cerraría el 2022 con una producción de 2.321 millones de barriles de crudo para llegar a una producción de 2.832 en el 2025. En noviembre del 2022 la producción llegó a 1.839,8 millones de barriles diarios.

A Pemex se le han dado los recursos, pero no ha generado lo esperado. En lo que va del sexenio los apoyos han sumado 809.8 mil millones de pesos a través de distintos mecanismos.

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El ingreso adicional del gobierno federal es muy inferior al ingreso sacrificado por no cobrar impuestos a los combustibles fósiles para contener el aumento de los precios de combustibles en el mundo tras la invasión de Rusia a Ucrania. Entre abril y octubre de 2022, el gobierno destinó 109 mil millones de pesos a subsidiar los combustibles, esto se refiere al el monto negativo acumulado que registró la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por concepto de la recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a los combustibles. El costo económico total, que representa no sólo el subsidio de Hacienda durante ese periodo, sino también los recursos que se habrían ingresado en caso de no aplicar el estímulo fiscal a los impuestos a los combustibles, asciende a aproximadamente 468 mil millones de pesos, de acuerdo con el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).

Refinando crudo, Pemex ha perdido 516,711 millones de pesos en lo que va de este gobierno. En los últimos meses lograron aumentar el crudo procesado, pasando de 799.9 miles de barriles diarios en enero a 873.3 en noviembre, pero eso en sí mismo no ayuda a ganar dinero, pues al producir más combustóleo, muchas veces más barato que el propio crudo, se termina por perder más dinero. En noviembre de 2022, en miles de barriles diarios, procesó 873.3 de crudo,  produjo 279.9 de combustóleo y 312.8 de gasolina.

La empresa acumula pérdidas por refinar, pero optó por construir una nueva refinería en Dos Bocas, Tabasco. Se prometió que costaría 8,918 millones de dólares y estaría lista para mayo de 2022. Costará por lo menos el doble, 16,816 millones dólares, y no estará funcionando bien hasta por lo menos 2025. En años buenos quizás gane dinero. En los malos perderá. Nunca se recuperará la inversión.

Como se observa en la siguiente gráfica:

Pemex Transformación Industrial ha perdido dinero desde el 2007: un total de 1,481,765 millones de pesos. Para poner en perspectiva esta cifra: la deuda financiera total de Pemex a septiembre de 2022 es de 2,132,813 millones de pesos. Si Pemex Transformación Industrial no perdiera dinero, la deuda de Pemex sería muy manejable.

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Nota. A partir del 1 de noviembre de 2015 entra en vigor, y empieza a operar, la subsidiaria denominada Pemex Transformación Industrial en sustitución de Pemex Refinación, Pemex Gas y Petroquímica Básica, y Pemex Petroquímica. Las cifras de 2007 a 2015 corresponden los estados financieros de la estructura previa, de 2016 en adelante las cifras corresponden a Pemex Transformación Industrial. Ver información

La Comisión Federal de Electricidad (CFE) ganaba dinero al inicio del sexenio. Ahora pierde. Esto en un contexto en el que supuestamente se iba a rescatar a la empresa.

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El 3 de abril de 2022, Andrés Manuel López Obrador definió como uno de los objetivos del Tren Maya “que se tengan utilidades y se garantice en el futuro, que nunca falten las pensiones a los integrantes de las fuerzas armadas que van al retiro.” Si las pensiones de los militares dependieran de los flujos de estas empresas, se quedarían sin retiro. De hecho, las pensiones del resto de los mexicanos, y muchos otros servicios públicos, estarán presionados por la enorme necesidad de financiar los proyectos de este gobierno: el capital invertido y su gasto de operación.

Hasta ahora, el gobierno de AMLO ha conseguido cuadrar las cuentas recortando el gasto público como nunca, aunque a un costo alto en muchos de los servicios públicos. Ahí está como resultado el déficit de medicinas y de equipamiento en el sector público. Ha logrado aumentar la recaudación, de 7.1 y 3.9 puntos del PIB en ISR e IVA respectivamente en el 2018 a 7.9 y 4.1 en lo que va del 2022. Pero la recaudación total en pesos es sólo ligeramente superior al arranque del sexenio.

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Este gobierno tuvo la ventaja de embolsarse una serie de fideicomisos, el más importante el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilidad y el Desarrollo, diseñado para poder tener dinero si el precio del crudo bajaba. Los neoliberales “corruptos” y “saqueadores” le heredaron de los fideicomisos más de 135 mil millones de pesos. Los montos totales de estos fideicomisos y cómo han sido usados son muy poco claros.

El déficit público ha ido aumentando a lo largo de esta administración. Los datos del siguiente cuadro son muy ilustrativos. Los del 2022 son hasta noviembre e indican una cierta contención.

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Este 2023 será complicado para las finanzas públicas, con bajo crecimiento y empresas del Estado que cada vez consumen más recursos. La estabilidad de las finanzas públicas dependerá de que no haya algún shock externo importante. El costo del servicio de la deuda se logró estabilizar en los primeros años de esta administración, gracias en parte a tasas reales negativas, pero si las tasas permanecieran altas un plazo más largo tenderían a subir más.

El gobierno federal ya no tiene mucho margen para recortar y deberá enfrentar todas las presiones del gasto pospuesto en escuelas, salud, servicios básicos, etcétera, más los hoyos en las entidades públicas; las viejas como Pemex y CFE, más las nuevas como el Tren Maya, el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), el Banco del Bienestar y ahora una aerolínea en la cual recientemente se gastaron 816.8 millones de pesos para comprar una marca, la de Mexicana, con unos activos poco productivos.

Con todo, creo que la estabilidad aguantará hasta el sexenio entrante, dadas la capacidad de contención del gasto público, una recaudación de los dos principales impuestos mejor de lo esperada y un margen para deuda adicional, de ser necesaria. La deuda bruta del gobierno de México es del 56.8 del PIB, frente al 88.2 de Brasil.

Pero para la siguiente administración la presión fiscal será muy alta. Esos hoyos de las empresas estatales tenderán a ser más costosos. Así empezó el neoliberalismo, enfrentando desbalances fiscales. Este será el reto para siguiente administración que si fuera de Morena, tendría que tomar decisiones no tan distintas a los de los neoliberales en los años ochenta.